Утверждение института омбудсмена в мире

До последнего времени институт омбудсмена, как и сам термин “омбудсмен”,в Украине был известен лишь сравнительно узкому кругу специалистов-юристов. И это неудивительно. Ведь этот институт возник и развивался на основе западноевропейских демократических ценностей, которые основываются на принципах разделения власти и верховенства права, и поэтому до конца 80-х годов не вызвал особой заинтересованности официальной советской правовой доктрины. С усилением процессов демократизации в странах Восточной Европы в начале 90-х годов возрастает интерес к новым демократическим механизмам защиты прав человека, в частности к институту омбудсмена, его истокам и истории.

Характерной особенностью института омбудсмена стало то, что его утверждение в большинстве стран мира происходило в уже существующей системе органов государственной власти, вследствие чего необходимо было учитывать национальные, правовые, культурные и иные особенности. Поэтому, несмотря на общие принципы концептуального построения этого института, в мире трудно найти два таких института, которые были бы полностью тождественны. Но можно выделить отдельные общие черты, которые объединяют все эти институции под одним родовым названием — омбудсмен, хотя в Украине это Уполномоченный Верховной Рады по правам человека, в Испании, ЮАР — защитник народа, в Польше — речник гражданских прав, во Франции — посредник Французской Республики, в Литве — контроллер сейма, в Греции — защитник граждан, в Молдове — парламентский адвокат, в Швеции, Финляндии, Дании — омбудсмен.

Одной из главных функций омбудсмена в мире является контроль за деятельностью исполнительных и других органов государственной власти путем рассмотрения жалоб граждан на действия тех или иных органов или должностных лиц, которые привели к нарушению прав и свобод человека и гражданина. В этом смысле важным неотъемлемым правом омбудсмена является право проводить расследования,в том числе и по собственной инициативе, и на их основании вносить рекомендации относительно путей восстановления нарушенных прав в конкретном случае, а также предложения о внесении изменений в законодательство или пересмотре неправомерной административной практики органов государственной власти. Процедура обращения к омбудсмену максимально неформальная и гибкая, а доступ к нему является бесплатным и открытым для всех граждан государства.

Характерная особенность института омбудсмена — его независимость,что проявляется прежде всего в высоком статусе должности омбудсмена, которая в большинстве стран закреплена конституцией, а также в избрании омбудсмена парламентом государства, что обеспечивает его независимость от всех ветвей власти, включая законодательную. Независимость омбудсмена предусматривает недопустимость и прямой запрет вмешательства в его деятельность органов государственной власти, политических партий, общественных организаций, средств массовой информации. В обществе омбудсмен выступает своеобразнымарбитром между человеком и властью, поэтому может действовать независимо и беспристрастно.

Внутренний аспект независимости омбудсмена предусматривает наличие у него достаточных финансовых ресурсов для выполнения своих полномочий, а также, принимая во внимание персонифицированность института, независимость в осуществлении кадровой и организационной политики.

В связи с отсутствием у омбудсмена императивно-властных полномочий одним из главных средств его влияния на принятие необходимого решения являются гласность и распространение информации о нарушении прав и свобод человека в государстве, прежде всего путем обнародования ежегодного и специальных докладов.

Приведенные характеристики в своей совокупности отражают лишь важнейшие черты института омбудсмена. В зависимости от объема полномочий, сферы компетенции и других факторов условно можно выделить несколько моделей омбудсмена в мире.

Наиболее распространенной из них является так называемая классическая,илисильная, модель омбудсмена, впервые внедренная в Швеции в начале XIX в.

К настоящему времени нельзя с уверенностью сказать, какие именно социально-исторические предпосылки привели к созданию этого института в Швеции. С одной стороны, этому способствовала присущая шведам многовековая традиция верховенства права и уважения индивидуальных прав человека, с другой — острая борьба за власть между шведским королем и парламентом.

В результате этого королевская власть была значительно ограничена, и парламент получил право избирать в противовес королевскому канцлеру юстиции парламентского уполномоченного для осуществления независимого контроля над администрацией и судами. Это нашло отражение в Конституции 1809 г., в соответствии с которой в правовой системе Швеции впервые была введена должность омбудсмена юстиции (justitieombudsman).

Характерными признаками шведской модели стали чрезвычайно широкие полномочия и сфера компетенции. Так, омбудс- ман Швеции осуществляет контроль не только за центральными органами власти и управления, но и за судами и местными органами администрации, а также вооруженными силами и даже должностными лицами государственных предприятий в том объеме, в каком они выполняют государственно-властные функции.

Для этого в арсенале омбудсмена есть немало средств воздействия: право на неограниченный доступ к протоколам и документам, в том числе секретным; право законодательной инициативы; право инициировать дисциплинарное производство в отношении лиц, которые не выполняют его требований, и даже накладывать штрафы; на правах чрезвычайного прокурора начинать судебное преследование должностных лиц за ненадлежащее исполнение своих обязанностей и т.п.

Вышеупомянутые характерные особенности шведской модели в значительной мере способствовали успеху и дальнейшему распространению концепции омбудсмена в Европе и мире.

Следующей страной, которая ввела институт омбудсмена в 1919 г., стала Финляндия, очень близкая Швеции по правовой системе. Поэтому и модель, введенная в Финляндии, во многом похожа на шведскую. Здесь широкая сфера компетенции и полномочий, среди которых: право инициировать уголовное преследование председателей Верховного и Высшего административного судов Финляндии, а также по решению парламента выступать государственным обвинителем других высших должностных лиц государства, в частности членов Государственного совета и канцлера юстиции.

Распространение идеи института омбудсмена в Европе

После Второй мировой войны начинается активное распространение идеи института омбудсмена в Европе. Этот период характеризуется значительным усилением исполнительной власти и ее регламентирующей роли во всех сферах общественной жизни, что в свою очередь обусловило необходимость в дополнительных средствах контроля над деятельностью органов администрации.

В 1952 г.институт омбудсмена основан в Норвегии. Вначале его функции ограничивались лишь контролем за вооруженными силами страны, и лишь в 1962 г. был создан соответствующий орган для контроля за гражданской администрацией.

Несмотря на успех шведской модели, для большинства стран мира институт омбудсмена стал известным лишь после создания службы омбудсмена в Дании в 1953 г. Именно эта модель, учитывая близость правовой системы Дании как к романо-германской, так и к англосаксонской правовым культурам, получила наибольшее признание в мире. Полномочия датского омбудсмена были несколько уже по сравнению с его шведским коллегой, но в то же время это был первый успешный эксперимент по внедрению нового института в стране, где, во-первых, действовал принцип министерской ответственности правительства перед парламентом, а во-вторых, продолжительное время существовал судебный контроль за деятельностью администрации, которого не знали Швеция и Финляндия.

С того времени начинается активное распространение идеи омбудсменства из скандинавских государств на другие страны Европы, Америки, Азии и Африки.

Опыт стран континентальной системы права начал активно изучаться и в странах общего права. В 1967 г. закон о создании института омбудсмена принимается в Соединенном Королевстве.

Толчком к этому послужило недовольство граждан состоянием администрирования в стране и ростом в связи с этим числа жалоб.

Но, учитывая специфику конституционной структуры Британии, которая предусматривает значительные полномочия парламента относительно контроля за деятельностью подотчетного ему правительства, в Соединенном Королевстве была введена “слабая” модель омбудсмена. Она характеризуется узкой сферой компетенции, ограниченными средствами правового влияния, а также введением так называемого парламентского фильтра, в результате которого гражданам был резко ограничен доступ к омбудсмену. Такая возможность обращений предусмотрена только через парламентариев.

В том же 1967 г. институт омбудсмена был создан в ряде провинций Канады. В 1979 г. его ввели на территории Австралии.

В этот же период наблюдается возрастание интереса к институту омбудсмена и в США. Основой стал шведский аналог.

Конечно, интерес американцев к этому институту никогда не достигал такого же уровня, как, скажем, в Европе, что объясняется большой ролью судебной власти в стране. В США также были введены в отдельных местностях институты омбудсмена: в 1969 г. — на Гавайях, в 1971 г. — в штате Небраска, в 1972 г. — в штате Айова. Характерной особенностью США стало введение большого числа омбудсменов на разных уровнях: штата, округа, города.

В 1976 г. институт омбудсмена был введен в Португалии, а в 1981 г. — в Испании. Введение института народного защитника в конституционно-политической системе Испании стало одним из наиболее удачных государственно-правовых нововведений после падения диктатуры Франко. Испанцами избрана “сильная” модель омбудсмена, похожая на шведскую. Тем не менее, учитывая специфику федеративного государственного устройства страны, на уровне провинций введены региональные омбудсмены. Они полностью независимы в осуществлении своих полномочий от национального омбудсмена Испании, отношения с которым строятся на принципах координации и разделения сферы компетенции. Такое разделение, в частности между региональным омбудсменом провинции Каталония и национальным омбудсменом Испании, осуществляется на основе двустороннего соглашения. Своеобразность этой модели связана с федеративными особенностями Испании и, как свидетельствует опыт, не оправдывает себя в странах с унитарным административно-территориальным устройством.

Разные модели омбудсменов были внедрены также в Австрии, Бельгии, Израиле, Индии, Италии, на Кипре, в Мексике, Нидерландах, Франции, Новой Зеландии, ФРГ, Швейцарии и др.

Особенностью французской модели, введенной в 1973 г., является то, что медиатор Франции, где традиционно сильна роль исполнительной власти, назначается Советом министров Франции, что служит своеобразным исключением в концепции парламентского омбудсмена. Кроме того, во Франции, как и в Соединенном Королевстве, действует так называемый парламентский фильтр,который лишает граждан непосредственного доступа к омбудсмену.

Новая волна идеи омбудсменства, содействовавшая росту авторитета и числа этих институтов в мире, связана с падением ≪железного занавеса≫ и появлением на карте Европы новых государств.

В 1988 г. первой из стран Восточной Европы институт омбудсмена ввела Польша. Это был первый эксперимент введения данного института в социалистической системе управления. Эксперимент оказался удачным. Институт речника гражданских прав в Польше не только вписался в действующую систему государственных органов, но и активно содействовал многим преобразованиям, происходившим в стране в конце 80-х годов. Этому в значительной мере способствовали идейно-политический нейтралитет омбудсмена, пропаганда принципов правового государства и иерархии ценностей, ориентированных на права человека.

Польская модель также построена по “сильному” образцу. Так, омбудсмен Польши имеет право требовать инициирования дисциплинарного или административного производства, а его полномочия в уголовном и гражданском судопроизводстве приравнены к таковым у прокурора.

Опыт Польши использовали многие другие страны Восточной Европы. В 1989 г. институт омбудсмена был введен в Венгрии, а в 90-х годах в Грузии, Литве, Латвии, Молдове, Российской Федерации, Румынии и Узбекистане.

15 января 1998 г. вступил в силу Закон Украины “Об Уполномоченном Верховной Рады Украины по правам человека”. 14 апреля того же года Верховная Рада Украины избрала первого в истории государства Уполномоченного по правам человека.

На современном этапе идея омбудсменства переросла национальные границы и все чаще используется на региональном и международном уровнях.

Распространение служб омбудсмена в мире послужило толчком к созданиюв 1976 г. Международного института омбудсмена,который объединяет национальные институты более чем 50 стран, содействует развитию концепции омбудсмена в мире с помощью исследований, образовательных программ, публикаций и обмена информацией, а также организации региональных и международных конференций.

В 1982 г. преподаватели университета г. Инсбрук (Австрия) выступили инициаторами создания научного общества, главной задачей которого стало исследование феномена омбудсмена в Европе. С 1988 г. общество получило статус международной общественной организации и сейчас известно как Европейский институт омбудсмена. Основными направлениями деятельности этого института являются распространение и содействие развитию идеи омбудсменства в Европе, поддержка научных исследований в этой сфере, содействие обмену опытом на национальном, европейском и международном уровнях. Членами института являются большинство европейских учреждений омбудсмена.

В октябре 1998г. в Европейский институт омбудсмена был принят украинский Уполномоченный по правам человека.

В 1993 г.в соответствии с положениями Маахстрихтского договора о создании Европейского Союза была введена должность омбудсмена в ЕС. Ему было предоставлено право принимать к рассмотрению жалобы любого юридического или физического лица страны — члена ЕС и проводить расследования деятельности институтов и органов Европейского Союза, за исключением Суда Европейских сообществ и суда первой инстанции ЕС. Ныне проводится активная работа по подготовке единого кодекса поведения служащих ЕС, который позволил бы установить четкие критерии оценки их деятельности со стороны европейского омбудсмена.

В 1999 г.после продолжительных прений была введена должность Уполномоченного по правам человека в Совете Европы. Следует отметить, что это должностное лицо не полностью вписывается в концепцию омбудсмена, поскольку лишено такого важного права, как право проводить конкретное расследование на основании жалоб граждан или по собственной инициативе. Уполномоченный по правам человека Совета Европы призван скорее осуществлять образовательные функции и координирующую деятельность в области прав человека в рамках деятельности этой европейской институции. Процесс определения конкретной сферы его компетенции и полномочий еще не завершен. Первым омбудсменом Совета Европы стал Альваро Хиль-Роблес — в прошлом защитник народа Испании.

На сегодня институт омбудсмена на национальном, региональном и местном уровнях существует более чем в 100 странах, и эта идея продолжает распространяться.

Без преувеличения можно сказать, что институт омбудсмена является не только желательным, но и необходимым элементом национальной системы защиты прав человека, ключевым звеном в процессе преобразований в странах, которые стали на путь демократии и верховенства права.